توسعه شهری
چاپ شده در شماره نهم مجله آبادی، تابستان ۱۳۷۲
بخش اول : /archawpress.org/43455
بخش دوم : :/archawpress.org/43872
بخش سوم
بهبود ساز و کار های نهادی و وضع مقررات
نخستین مجموعه از «اصلاحات» شامل روشن کردن تقسیم وظایف ہیں دولت مرکزی و دولت محلی، تعیین فعالیتهای هیئت طرحریزی و سازمانهای تأمین کننده زیرساختها و تعیین جایگاه قانونی ابزارها گوناگون طرحریزی است. معیارهای جدید و مناسبتر را نیز باید مشخص کرد و ست و پاگیری فرایند تصویب طرحها و صدور پروانه تفکيک و ساختمان بر اساس طرحهای مصوب را از میان برداشت.
طرحهای محلی
توجه به تهيه طرحهای محلی و طرح ناحیه مداخله از اهمیت زیادی برخوردار است. برنامه های محلی چارچوب طرحریزی و رهنمودهایی برای فرایند کنترل توسعه را فراهم می آورند و طرحهای ناحیه مداخله معمولا در مناطقی اجرا می شود که برای تغییرات اساسی از طریق توسعه . بازسازی و بهسازی با دیگر اقدامات ویژه انتخاب شده اند. در کشورها و نواحی تفاوت، گستره نیاز به مبانی قانونی برای تهیه طرحهای محلی یعنی قوانینی مصوب برای محدودیتهای نقل و انتقال زمین و غیره. درمقابل مبانی مشاوره ای غیر رسمی تفاوت می کند.
قانون طرحریزی در انگلستان
در قانون طرحریزی اخیر در انگلستان (در سال ۱۹۸۹) استدلال شد است که در گذشته به مقامات محلی طرحریزی توصیه می شد که به هنگام تهیه طرحهای محلی گزینشی عمل کنند، اما اکنون واضح است که طرحهای محلی برای کنترل موثر توسعه مورد نیاز هستند، هرچند که جزئیات امر بنا بر نیازهای هر ناحیه تفاوت خواهد کرد. بعضی از مسئولان محلی، در غياب طرحهای محلی مصوب، برای پرهیز از پیچ و خمهای تصویب رسمی طرح از طرحهای غیر رسمی و غیر مصوب استفاده کرده اند، اما به همین دلیل از اختیارات زیاد برای کنترل توسعه بی بهره بوده اند.
وجه اصلی نظام توسعه شهری
وجه اصلی نظام جدید طرح توسعه، طرحهای جامع توسعه ناحیه ای خواهد بود… از آنجا که تهیه طرحهای توسعه ناحیه ای اجباری است، در نظام جدید جایی برای طرحهای توسعه غیررسمی، یا غیر مصوب وجود ندارد، رهنمودهای مکمل طرحریزی. برای مثال، به شکل گزارشهای چکیده طرحریزی همچنان از لحاظ توضیح و اعمال شروط طرحهای توسعه در نواحی ویژه، و تشویق متقاضیان پروانه طرحریزی به اعمال میارهای شایسته در طراحی و جانمایی سودمند است. اما توصیه هایی از این نوع نباید به نحوی قلمداد شوند که گویی ماهیتی قانونی با مصوب دارند و متقاضیان طرحریزی موظف به پیروی از آنها هستند.
پیشنهادهای جاری
پیشنهادهای جاری در انگلستان برای تهیه طرحهای قانونی و ناحیه ای ۲۰ سال تجربه نظام طرحریزی ساختاری محلی را پشت سر دارد.
بسیاری از استدلالهایی که به فع نظام طرحریزی محلی جامع قانونی در انگلستان عنوان شده است، برای شهرهای کشورهای توسعه با بنده نیز می تواند مصداق داشته باشد:
-وجود یک طرح محلی مصوب، سردرگمی مردم و عاملان توسعه خصوصی را به هنگام جستجوی مجموعه ای از خط مشیهای مشخص درباره شهر برطرف می کند.
-این طرحها به متقاضيان بالقوه پروانه طرحریزی نیز کمک می کنند تا امکان دریافت پروانه طرحریزی خود را ارزیابی کنند و اگر به هنگام بررسی ادعا های مطرح شده به این طرحها اهمیت لازم داده شود، اعتماد مردم نیز به نظام طرحریزی بیشتر می شودحال که ابزار های معدودی برای تضمین اجرای قوانین در دسترس هست، طرح محلی مصوب به حکومت شهر اختیارات بیشتری در رابطه اش با دیگر دستگاهها و سازمانهای بخش عمومی و نیز بخش خصوصی خواهد داد
– مبنای قانونی روشنی برای هماهنگی توسعه وجود دارد، به ویژه در مورد تخصیص منابعی که از انواع دستگاههای دولت مرکزی و محلی بخش مستغلات، بازرگانی و سایر عوامل فعال تامین می شود.
– مردم می توانند به این وسیله خط مشیهای دولت محلی را تحلیل کنند.
– چارچوبی نظام بافته ایجاد می شود که دولت مرکزی بر اساس آن می تواند سیاستها، معیارها، تخصیص منابع و دیگر موضوعات ملی با منطقه ای را با هم مقایسه کند.
برنامه های مصوب توسعه شهری
مزایای برنامه های مصوب روشن است، اما تأثیر آنها در حجم کارهای مسئولان شهر که بسیار پرمشغله اند نیز روشن است. دست کم در کوتاه مدت بیشتر شهرها ناچار از اتخاذ برنامه ای ساده شده برای رده بندی کاربری زمین و استفاده از رویکردی سهلگیرانه خواهند بود که به موجب آن رده های خاصی از توسعه از شرایط لازم برای دریافت پروانه زمین با ساختمان مستثنی شوند. دولتها نیز مجبور خواهند شد تا در مورد شکل و زمانبندی اعمال این نظام تعدیل شده طرحریزی در نواحی شهری کشورشان به دقت بیندیشند.
ترجمان طرح ملی به زبان و اجزائی
برای مثال، در ترینیداد و توباگو، به موجب تجدید نظری که اخيرا صورت گرفته، از تهیه کنندگان طرحهای پایینتر از سطح ملی خواسته می شود که طرحشان ترجمان طرح ملی به زبان و اجزائی باشد که برای طراحی با ارزیابی پروژه های منفرد و مقابله با پیامدهای این پروژه ها ضرورت دارد، ، … به موجب قانون، این طرحها باید اصلاحیه با الحاقيه طرح توسعه کالبدی ملی تلقی شوند و همگی باید مقررات مربوط به فعالیتهای عمومی را رعایت کنند، اهدافشان دقیقا مورد بررسی قرار گیرد و برای تصویب به مجلس تسلیم شوند. برای ساده کردن شکل طرحهای توسعه ذکر شده است که: از لحاظ فني، طرحهای این رده باید در مورد تخصیص زمینهایی که باید حفظ شوند و فرایند کاربردهای طرحریزی دقیق باشند.
از لحاظ سیاسی، از آنجا که تعیین کاربریهای زمین شديدا در منافع افراد جامعه و ارزش مستغلات تاثیر می گذارد، لازم است که مقاصد طرح به طور روشن و دقیق تشریح شود. با این همه، حتی در این رده نیز می توان انعطاف پذیری را از طرف زیر افزایش داد: با محدود کردن طبقه بندیهای کاربری زمین به حداقل انواع اساسی آن و انتشار جدول کاربریهای سازگار با یک دیگر که در آن مشخص شده است که در هر کاربری اساسی تعیین شده زمین، چه کاربریهایی قابل قبول است، چه کاربریهایی در شرایطی معین قابل قبول و کدام یک غیر قابل قبول خواهد بود.
افزایش کارایی ابزارهای طرحریزی
به کارگیری گونه های جدید طرح
با توجه به رشد سریع جمعیت و عدم اطمینان درباره شرایط کلان اقتصادی و میزان واقعی درآمد در بلند مدت در سطوح ملی و منطقه ای، به علاوه تداوم کمبود منابع، منطقی به نظر می رسد که طرحهای وسیع و کلیه بلندمدت (۲۰. ۱۵ ساله) در مقیاس شهر و در چارچوب راهبردهای زیرمنطقه ای یا مادر شهری تهیه شود. فعالیت اساسی باید بر خط مشیها و برنامه های کوتاه تا میان مدت (۵ تا ۱۰ ساله) به منظور هدایت توسعه شهری متمرکز شود.
طرحهای ساختاری توسعه شهری
طرحهای ساختاری باید حتی المقدور بر متن یک راهبرد زیر منطقه ای یا مادر شهری تدوین شوند: این طرحها با مباحثی چون مباحث زیر سر و کار دارند؛ توان منابع کشاورزی، مزیت نسبی شهر، مکانیابی یا تغییر مکان صنایع و خدمات در کنار شهرها و روستاها، تأثیر گسترش شهر در مناطقی که از لحاظ زیست محیطی آسیب پذیرند، تأثیر شبکه حمل و نقل بین شهری در جهات محتمل رشد نهر و تأثیرات توسعه اقتصادی در میزان مهاجرت به شهر در حوزه وسیعتر.
اهداف برنامه ریزی توسعه شهری
در طرحهای ساختاری باید بین اهداف برنامه ریزی اقتصادی و طرحریزی کالبدی تعادل ایجاد شود و در ضمن تغییر جهت احتمالی نقش بخش دولتی در توسعه مد نظر قرار گیرد.
طرح ساختاری، در اصل طرحی است کالبدی
طرح ساختاری، از آنجا که در اصل طرحی است کالبدی، باید بر شش راه حلهای کالبدی برای دستیابی به اهداف اقتصادی و زیست محیطی تاکید کند. برای مثال، طرح ساختاری در مورد جهت اصلی گسترش شهر، باید نشان دهد که چگونه منابع حباتی زیست محیطی همچون حوزه های آبگیر حفاظت شده اند، چگونه حوزه های گسترش از زمینهایی بهره می گیرند که می توان با هزینه کم به آنها خدمات ارائه داد و چگونه قواعد مکان گزینی برای صنایع و خدمات اصلی رعایت شده است.
طرح توسعه مادر شهر
برای مثال، در تهیه طرح توسعه مادر شهر جاکارتا در اندونزی در راهبرد متضاد در سطح منطقه ای به محک زده شد. یکی راهبرد منتشره بود که بر کشاورزی، صنایع کوچک، خدمات عمومی، سیاستهای تشویق کاربری موٹر زمین برای تمام گروههای درآمدی با رویه های موثری برای بازگشت هزینه ها تأکید می کرد و دیگری راهبرد متمرکز که محافظه کارانه تر بود و برای امحای فقر بیشتر به رشد تولید ناخالص ملی توجه داشت تا دخالت دولت و بیشتر بر صنایع ساخت، ساختمان، حمل و قل و ارتباطات بزرگ مقیاس تاکید می کرد و چندان توجهی به نیازهای حیاتی گروههای کم درآمد نداشت و به خدمات واحدهای کوچک کشاورزی و تجاری اولویت کمتری میداد.
به دنبال مباحثه با دولت
به دنبال مباحثه با دولت، راهبرد «منتشره در سطح منطقه ای اتخاذ شد، چون با آرمانهای ملی در مورد توزیع درآمد و برابری همسوتر بود. بر اساس این مدل، اهداف توسعه در سطح گسترده ای برای منطقه و شهر تعیین شد. در اهداف منطقه ای، اقتصاد جایگاه ویژه ای داشت تا آنکه از طریق تشویق رشد اقتصادی در خارج از جاکارتا، مساوات بیشتری در سطح منطقه ایجاد شود. در اهداف شهر، بر بهبود وضع موجود محیط و زندگی، به حداقل رساندن هزینه های توسعه حواشی شهر، و اجازه به خانوارهای کم درآمد برای شرکت هرچه بیشتر در فعالیتهای اقتصادی تاکید شده بود.
توافق بر سر الگوی اساسی
بعد از توافق بر سر الگوی اساسی رشد کالبدی شهر می توان و خط مشیهای نواحی (نظیر گسترش شهری توسعه نواحی توسعه نیاز واش، بهسازی، حفاظت و غیره) پرداخت. بر پایه این چارچوب گسترده کالبدی، طرح ساختاری باید برنامه های وسیعی برای اقدام مستقیم و غیر مستقیم دولت در بخشهای اصلی عمران زمین، منابع آن آبرسانی، جمع آوری و دفع آبهای سطحی و فاضلاب، حمل و نقل توسعه اقتصادی و اجتماعی و استراتژیهای مالی و نهادی را در بر گیرد این برنامه ها باید از فرایندی تکرار شونده حاصل آیند که در آن اولویتهای درون بخشی و بین بخشی تعیین می گردند، هزینه برنامه های مختلف برای سرمایه گذاری برآورد و با برآوردهای منابع مالی ممکن در آینده مقایسه می شوند، و منابع و نیازها چنان تبدیل می شوند که مجموعه نهایی برنامه ها از آزمون مهم امکان سنجی مالی سربلند بیرون بیاید.
سیاستهای اجتماعی اقتصادی
بدین ترتیب، طرحهای ساختاری تا جایی با سیاستهای اجتماعی اقتصادی و زیست محیطی سر و کار دارند که این سیاستها در کاربری زمین، محیط زیست و حمل و قل تأثیر می گذارند. این طرحها معمولا به صورت متنی مکتوب و نقشه اصلی ارائه می شود که مقیاس آن بین۱ : ۲۰۰۰۰ و ۱ : ۵۰۰۰۰ متغیر است.
طرحهای ساختاری محور
بنابراین، به طور خلاصه، در طرحهای ساختاری محور کار اقدامات عملی است و در آنها موضوعات حیاتی روشن می شود و مناطقی تعیین می گردند که رشد و تغییر آنها باید در چارچوب کلی و انعطاف پذیر خط مشیها و رهنمودها صورت گیرد. این روش به زمان و کوشش فوق العاده برای جمع آوری اطلاعات نیاز ندارد و ایستا نیست.
در این روش، به جای آنکه تکلیف تمام بخشهای شهر به طور یکسان برای دراز مدت تعیین گردد، به اولویتها و خط مشیها و رویکردی مالی برای جوابگویی به این خط مشیها پرداخته می شود. برای مقایسه، روش سنتی منطقه بندی کاربری زمین، که طبقه بندی تفصیلی کاربری زمین با مرزهای قاطع با نواحی منطقه بندی شده را مشخص می کرد، رویکرد نرمش پذیر به توسعه را دشوار می گرداند و غالبا درست مانع اجرای پروژه هایی می شد که برای بهسازی و گسترش شهر ضرورت حیاتی داشتند؛ این روش از عهده مقابله با تغییرات پیشبینی نشده برنمی آمد. و در اندونزی، بر اساس تجربه برنامه توسعه پیوسته زیرساختهای شهری(IUIDP) طرحهایی برای ارزیابی پیشرفت آنها (IDAP)” تدوین شد که به منزله روشی برای تعیین محتوای توسعه بلندمدت تر شهری به کار رفت، در قالب این طرحها، برنامه های یکساله توسعة زیرساختها تدوین می شود.
به کارگیری IDAP در توسعه شهری
روشن است که به کارگیری IDAPدر تمام شهرها یکسان نخواهد بود… از هر مسئول محلی خواسته می شود که این شیوه را بر اساس نیازهای ویژه محلی و توانایی کارکنان خود انجام دهد.
وظایف IDAP عبارت اند از:
الف) ترسیم چشم انداز ۲۰ ساله توسعة شهری، بر اساس یک مطرح ساختاری موجود، با تهیه سریع رئوس یک طرح ساختاری، وب) تدوین فهرستی از پروژه های زیرساختی با تعیین اولویت آنها برای چندین سال و بدین ترتیب می توان DAP را کوشی عکلی برای اجرایی کردن طرح ساختاری تلقی کرد.
طرحهای محلی به هر گونه طرح مصوب یا غیر مصوب گفته می شود که به وسیله دولت محلی برای بخشی از شهر تهیه گردد و معمئلا مقیاس آن بین ۱۰۵۰۰۰۰ تا ۱ :۱۰۰۰۰است.
به طور خلاصه نقش طرحهای محلی به شرح زیر است:
-به کار گیری راهبرد طرح ساختاری در زمینه های توسعه توسعه مجدد بهسازی و نگهداری، حفاظت و دیگر کاربریهای زمین به دقیقترین شکل ممکن .
-فراهم آوردن مبنای قانونی مفصل برای کنترل توسعه، طرح محلی قطعات زمین لازم برای مقاصد ویژه را مشخص می کند، نواحی را که سیاستهای ویژه توسعه باید اعمال شود تعیین می کند. این سیاستها را از طریق استانداردها و دیگر معیارها مشخص می دارد.
-فراهم کردن مبنایی برای هماهنگی بین فعالیت عمرانی بخشهای و خصوصی، از جمله طرحهای «ناحیه مداخله».
-عرضه مسائل مربوط به طرحریزی محلی یا جزئیات دقیق به عموم مردم .
عرضه زمین شهری
طرح محلی وسیله اصلی عرضه گزینه های مرجع در عرصه عمران زمین است، یعنی عرضه زمین شهری را از طریق سیاستهای مشخص برای هر ناحیه نظیر ساماندهی مجدد زمین، عمران هدایت شده زمین و غیره افزایش می دهد، دسترسی گروههای کم درآمد را به زمینهای موجود و جدید شهری بیشتر می کند، اسکان غیررسمی را در نظامهای رسمی مدیریت زمین ادغام می نماید، هویت هر ناحیه را حفظ می کند و از این قبيل
در طرح ملی نباید ابهامی درباره وظیفه تاکیدات و محتوای سیاستها و پیشنهادها باقی بماند. این موارد را معمولا می توان به صور زیر بیان کرد:
-سیاستها و پیشنهادهای طرح محلی (که به طور مستقيم به طرح ساختاری مربوط اند).
-سیاستها و پیشنهادها برای قطعات مشخص زمین (نظير پیشنهادهایی برای زمینهای در تملک دولت).
-سیاستها و پیشنهادهایی خاص هر ناحيه ( نظیر مناطق انحصاری برای صنعت، فضای باز، نواحی مناسب برای گسترش شهر، حفظ بافت و غیره).
-نظارت بر فعالیتها ( مثل کنترل تراکم، حداکثر مجاز قطعه بندی زمین و غیره).
-سیاستها و پیشنهادها برای مرحله بندی و هماهنگی ( نظیر هماهنگی خدمات و زیرساختها با پیشنهادهای عمران زمین در نواحی گسترش شهر).
-سیاستهای مدیریتی (نظیر سیاستهای نگهداری فضاهای بازی آبگیر رودخانه ها و مناطق ذخیره، حفظ بافت و غیره)
سیاستهای های مورد نظر و مورد حمایت (مانند سیاستهایی که مقاصد ما را در مورد مسئله ای خاصی بیان می کنند).
توان طرحهای محلی
طرحهای برنامه مداخله را می توان طرحهای محلی در مقیاس ۱/۱۰۰۰ تا ۱/۲۰۰۰ تعریف کرد که برای برخوردی جامع با ناحیه ای تهیه می شوند که برای تغییرات اساسی انتخاب شده و باید اجرای آنها در ظرف دوره ای کوتاه و معین (به طور معمول ۵ سال) آغاز شود. این طرح باید حاوی نقشه پیشنهادها و دیگر مواد تصویری و متنی شامل پیشنهادها و سیاستها باشد. طرح باید از طرح ساختاری مربوطه به عنوان مبنای کار استفاده و در چارچوب قانونی موجود عمل کند. طرحهای ناحیه مداخله برای نواحیی مناسب هستند که نیاز مبرم به توسعه دارند (مانند مقابله با سیل، پاکسازی آلودگیهای زیست محیطی و غیره) یا دارای ظرفیت توسعه اند (مانند زمین اختصاص یافته به خودباری برای ایجاد سرپناه ایجاد اشتغال، مراکز تجاری و غیره).
مقاصد جامع توسعه شهری
طرحها، سیاستها و پیشنهادهای مربوط به ناحیه مداخله، باید مقاصد جامع خود را برای ناحیه مورد نظر که در طرح ساختاری وجود دارد اعلام و رئوس اصول زیربنایی طرح را (نظیر پیشنهاد برای توزیع مجدد کاربریهای زمین، سازماندهی درباره شبکه حرکتی و غیره) ارائه کنند.این برنامه ها باید با بیشترین دقت ممكن، اقداماتی را تعیین کند که مؤسسات دولتی باید در زمینه مکان و کميتها (مثل بهسازی با بازسازی ممکن، تراكمهای خالص مسکونی پیشنهادی، شبکه راههای پارکینگها، فضاهای باز و غیره) و میامنها (مثلا تملک زمین و مدیریت ترافیک) انجام دهند. رهنمودهای مربوط به بخش خصوصی احتمالا گزینشی ترند، اما حداقل باید در مواردی چون کمیت مورد نظر برای کاربریهای زمین، استانداردهای طرحریزی ساختمان و غیره دقیق باشند. تمام این اطلاعات را می توان در یک گزارش چکیده توسعه برای هر قطعه از ناحیه مداخله با مجموعه ای از قطعات در محدوده این ناحیه گنجاند.
چکیده ای که از سلسله
چکیده ای که از سلسله مراتب نوعی طرحها در بالا ارائه شد، احتمالا این را القا می کند که جهت کنترل برنامه و سیاست صرفا از بالا به پایین است. هرچند به طور کلی ممکن است این موضوع صحت داشته باشد، اما بسیار بهتر است که داده هایی از سطوح پایینتر طرح به طرحها و سیاستهای سطوح بالاتر منتقل شود. آموس عنوان می کند که در ترینیداد و توباگو، چنین داده هایی از این منابع فراهم می آید. فرایند مشارکت مردم (که باید خواسته های جوامع ذی نفع را در سطح محلی به صورت داده های اجتماعی سیاسی محلی ترکیب کند)، تجربه کنترل توسعه (که شاخص ارژیایی بخش خصوصی از ظرفیت توسعه یک ناحیه را به دست می دهد) و تدوین برنامه سرمایه گذاری بخش دولتی و نظارت بر آن.
نظارت و ارزیابی
دونه یکی از اجزاء مهم طرحریزی کالبدی پیشرفته استفاده از تکنیکهایی در طرح است که نظارت و ارزیابی موٹر برنامه ها و سیاستها را، به ویژه در ملح طرحهای محلی، میسر می سازد. بهبود تکنیکهای جمع آوری، تحلیل و روزآمد کردن پایگاه اطلاعاتی به منظور نظارت بر توسعه کالبدی و بهینه سازی بازگشت سرمایه از این نظر بسیار مهم اند.
به اعتقاد آموس:باید… جریان مداوم اطلاعاتی میان سطوح بالا و پایین سلسله مراتب طرحها برقرار باشد. اگر طرحها تا حد ممکن ساده باشند و مکررا به روز در آورده شوند… آن گاه می توان تمام این اطلاعات را به مشابه داده هایی وارد فرایند روزآمد کردن طرحها کرد. به علاوه، از آنجا که پالایش هر طرح ، لزوم بازبینی بقیه را ایجاب می کند، نظام طرح توسعه باید فرایندی تکرار شونده تلقی شود.
نقطه شروع
نقطه شروع این فعالیت این است که اهداف طرحریزی حتی المقدور به زبان «عملیاتی» بیان شوند. به طور کلی، اندازه گیری اهداف به شکل معیارهای عملی، یعنی گزینه های دستیابی به هدفی معین، از اهمیت برخوردار است.
در مورد اهداف اصلی
در مورد اهداف اصلی، شاخصهای کلیدی نظارت را می توان تحت سرفصلهایی چون سرفصلهای زیر گروهبندی کرد: ساکنان، سطح و کیفیت خدماتی که در یک برنامه توسعه ارائه می شود، شرایط بهداشتی، ایجاد اشتغال، نحوه اجرا، هزینه ها و بازگشت هزینه ها و غیره.
اطلاعات مربوط
اطلاعات مربوط به چندین شاخص را می توان تحت یکی از سرفصلهای گسترده جمع آوری کرد. برای بیشتر شاخصها، بررسی با برآورد اولیه حاصل از منابع دست دوم، ارزشها و مقاصد پایه برنامه های بخشی را تعیین می کند و نقطه شروع ارزیابی سیاستها و برنامه های طرحریزی را فراهم می آورد.
