چاپ شده در شماره نهم مجله آبادی، تابستان ۱۳۷۲
بخش اول : /archawpress.org/43455
بخش دوم
طرحریزی کاربری زمین
در طرحریزی کاربری زمین تنشهای ناگزیری وجود دارد که نشانگر مداخله سه عامل اصلی قضایی، حرفه ای و سیاسی در این فرایند هستند.در بسیاری از موارد، طرحهای کاربری زمین شامل نظامی قوتی اند که برای صدور قوانین و مقرراتی برای منازعات مربوط به حقوق مالکیت فردی زمین طراحی شده است. ریگان در مورد نظام طرحریزی انگلستان می گوید: «… جزه قضایی بر حقوق افراد در نظامی تاکید می کند که در حقوق مالکیت خصوصی دخالت می نماید.
جزم حرفه ای بر فنی بودن
جزم حرفه ای بر فنی بودن و عقلانیت تاکید می کند و نظام طرحریزی را به جانب رویکردهای فراگیری سوق می دهد که در آنها خط مشی با انواع گوناگون تحلیلهای فنی توجیه می شود. جزوه سیاسی بر شش افکار عمومی و موضع عقیدتی حزب سیاسی حاکم تاکید می کند و نلوحة متضمن موقعیتی سازگاری پذیر است تا بتواند همراه با تغییر در اولویتهای سیاسی تغییر یابد.
اهداف و سیاستهای طرح کالبدی
اهداف و سیاستهای طرح کالبدی غالبا اولویتها، محدودیتهای منابع و برنامه های سازمانهای دولتی واقع در یک زنجیره را درشت منمک نمی کنند. اهداف و سیاستهای طرحریزی فضایی معمولا بدون مشاوره وه هماهنگی کافی با دیگر دستگاهها و سازمانها تدوین می شوند. بخشی از قضیه به نبود ساز و کاری با خصلت «دفاتر تهاتریها در سطح شهر برای هماهنگی فعالیتهای دستگاهها و سازمانهای کالبدی و بخشی، یا هماهنگی بین برنامه های دولت مرکزی و محلی مربوط می شود. در بعضی موارد، این عدم انطباق عاملی ساختاری است که از تاکید بر جزء قضایی طرحریزی کاربری زمین ناشی می شود که پیشتر به آن اشاره شد.
نظام طرحهای محلی توسعه شهری
بدین ترتیب در نظام طرحهای محلی در انگلستان، دولت مرکزی مصر است که طرحهای محلی پیشنهادی تنها به کاربری زمین مربوط باشد. مقررات حکم می کند که کاربریهای پیشنهادی زمین با در نظر گرفتن ملاحظات اجتماعی و اقتصادی تدوین شوند. اما تصریح شده است که این موضوعات در واقع توجیه کننده و مبین سیاستهایی هستند که برای کاربری زمین اتخاذ می شوند و نباید في نفسه طرحهای پیشنهادی تلقی شوند. این محدودیت ناشی از نصر صریح قوانین در زمینه ملاحظات مادی در مباحث برنامه ریزی است.
اختلافات در دیدگاهها
به این رویکرد باعث اختلافات بسیاری در دیدگاهها شده است. از یک سو بعضی استدلال می کنند که وقتي طرحها | شامل چیزهایی بیش از سیاستهای کاربری زمین باشند، مردم دچار سردرگمی می شوند. در مقابل، بعضی دیگر معتقدند که عکس این قضیه صادق است. وضعیت طرحهای قانونی در مقابل طرحهایی که حکم قانون را ندارند نیز مغشوش است: طرحهای دسته اول به طور دقیق بر اساس الزامات قانونی دولت مرکزی تدوین شده اند و مبنای تصمیمات قضایی قرار می گیرند؛ طرحهای دسته دوم برای اعمال سیاستهای بخشی ویژه تهیه می شوند، مثل طرحهای ارتقای وضع موجود. این وضعیت هنگامی پیچیده تر می گردد که در اداره دولت مرکزی برای یک شهر واحد طرح کالبدی تهیه می کنند.
نقاط برخورد در نظام طرحریزی کالبدی متعددند:
-بین روندهای قانونی تحت کنترل دولت مرکزی و ابتکارات دولت محلی.
-بر اثر تداخل وظایف طرحریزی و اجرا بین وزارتخانه ها و ادارات دولتی و بین طرحریزی کالبدی «افقی» وطرحریزی بخشی عمودی» که به وسیله سازمانهای ذی ربط دولتی در سطوح مرکزی و محلی انجام می گیرد.
-بین اولویتهای توسعه طرحریزان شهری با اولویتهای توسعه جامعه محلی، گروههای ذی نفع سیاسی، مالکان زمین، موسسات مالی و غيره.
این زمینه های بالقوه تمارض، با توجه به انواع وظایف و مخاطبان طرحهای کالبدی، این دیدگاه را تقویت می کنند که طرحریزی محلی، پیش از آنکه فرابندی باشد فنی برای حل مسائل از طریق اقناع عوامل منفعل، فرایندی است که در آن مذاکره و چانه زنی بین عوامل می پذیرد که فعالانه مقاصد و اهداف خود را پی می گیرند. کوتاه من این فعالیت بیشتر از آنکه عقلانی باشد، سیاسی است.
فرایند طرحریزی با جزء توسعه شهری
تاکید بر جزه سیاسی فرایند طرحریزی با جزء حرفه ای آموختن طرحریزان قابل پیدا می کند که بر رویکردهای عقلانی جامع که در آن سیاست عمومی با جمع آوری اطلاعات و انواع تحلیلهای فنی توجیه می شود، تاکید می ورزد، این تضاد به تنهایی می تواند بسیاری از ناکارآییهای اجرای طرح را توضیح دهد.
طرحهای جامع سنتی توسعه شهری
طرحهای جامع سنتی به مسائلی ضروری چون امکان سنجی تخمی منابع و امکان سنجی مالی برنامه ها و سیاستها چندان با هيچ توجیهی نداشته اند. تقریبا در تمام نواحی شهری کشورهای توسعه بابنده کمبود معتنا به منابع مالی برای تدارک و حفظ خدمات شهری و غیره وجود دارد با این همه در طرحهای معدودی پیامدهای مالی سیاستها و برنامه ها طرح شده است و یکی از علل اصلی عدم کارآیی آنها نیز همین بوده است. حتی هنگامی که در طرحها تلاشی برای هماهنگ کردن پیشنهادهای مجموعه ای از سازمانهای ذی ربط صورت می گیرد، به علت ارتباط ضعیف نظامهای طرحریزی افتی با نظامهای عمودی تخصیص منابع باز مشکلات زیادی پیش می آید.
نظام طرحریزی کالبدی توسعه شهری
در بسیاری از موارد، نظام طرحریزی کالبدی از اختیارات لازم برای هماهنگ کردن سازمانهای هزینه کننده بخشی، که شاید چندان تعهدی نسبت به طرح کالبدی ندارند، برخوردار نیست. بنابراین ، طرحریزان در هنگام بحث با دیگر دستگاهها و سازمانها در موضع ضعف اند، زیرا برای مذاکره منابع مالی اندکی در اختیار دارند یا اصلا ندارند، و مجبورند برای جلب همکاری با کسب حمایت برای طرح کالبدی تنها به شیوه اقناع متوسل شوند.
تردید نسبت به رابطه بین ابتکار عمل
در طرحهای جامع سنتی می توان تردید نسبت به رابطه بین ابتکار عمل در عرصه برنامه ریزی اقتصادی و طرحریزی کالبدی برای پیشبرد توسعه شهر را کاملا احساس کرد. بخشی از این تردید از این واقعیت نشئت می گیرد که ساز و کارهای موجود اقتصاد شهر به خوبی درک نشده اند (برای مثال، رابطه میان اشتغال رسمی با غیر رسمی)، و بخشی هم ناشی از آن است که بسیاری از تصمیمهایی که در اقتصاد شهر تأثیر می گذارند در واقع وابسته به اهداف و سیاستهای منطقه ای با زیر منطقه ای (فراشهری) هستند. علت دیگر، رویارویی نقش سنتی بخش عمومی با بخش خصوصی است که در آن نظام طرحریزی بیشتر حالت واکنشگر داشته است نه آغازگر.
اوضاع اقتصادی درکشورهای توسعه یابنده
با روبه وخامت گذاشتن اوضاع اقتصادی در بسیاری از کشورهای توسعه یابنده، اهداف اقتصادی، به ویژه ایجاد اشتغال، اهمیت بیشتری می یابند. این موضوع خود تغیراتی فوری را در سیاستها و فنون تدوین طرحهای جامع سنتی ضروری ساخته است. در سطوح کلان منطقه ای با زیر منطقه ای، اهداف اقتصادی در وهله اول راهبردهای توسعه را تعیین خواهند کرد.
اوضاع اقتصادی در سطح شهری
در سطح شهری، هر نوع تصمیم گیری در مورد ایجاد تواره بین اهداف برنامه ریزی اقتصادی و طرحریزی کالبدی را باید در عین حال جهندهی مجدد به نقش بخش دولتی در توسعه تلقی کرد. برای مثال ممكن است لازم شود بخش دولتی از تکنیکهای پیشبرد توسعه برای ن و تسهیل فعالیتهای جدید اقتصادی استفاده کند و نقش خود را به عنوان وضع کننده مقررات مربوط به کاربری زمین به گونه ای تعديل د که توسعه مختلط مسکونی تجاری ممکن گردد.
ناتوانیهای روشهای سنتی در توسعه شهری
جدا از ناتوانیهای روشهای سنتی طرحریزی از لحاظ وظایف و اهداف، خصایص برنامه ها نیز در جای خود مشکل آفرین اند. برای مثال، بسیاری از طرحها بر منطقه بندی، تفکیک زمین و کنترلهای ساختمانی تفصیلی تکیه کرده اند که با توجه به رشد سریع شهرها در کشورهای توسه یابنده نامتناسب اند. بنابراین، تدوین دوباره این مقررات و معیار های متناسب، با استفاده از روشهای بهسازی تدریجی و غیره ضرورتی نام دارد.
تدوین اشکال مناسب برای طرحریزی کالبدی شهری
مقدمه و در بخش پیشین برخی از کاستیهای اشکال سنتی تر «طرحریزی جامع» در کشورهای توسعه یافته و توسعه یابنده مورد بررسی قرار گرفت. در این اشکال – که در برخورد با طرحریزی کالبدی اصل را کالبد و کاربری زمین قرار می دهند، و عمدتا از حرفه های معماری، مهندسی و نقشه برداری سرچشمه گرفته اند . بیشتر بر تهیه طرحی ایستا و طراحی شده» برای توسعه شهری تأکید شده است.
عدم انعطاف
چنین رویکردی به دلیل عدم انعطاف، عدم توجه کافی به ابزارهای محدودی که در کوتاه مدت برای اجرای طرحها در دسترس است، ناتوانی در انعکاس مقاصد واقعی راهبردهای اجتماعی و اقتصادی و پایه نداشتن در واقعیتهای مربوط به منابع مالی و انسانی، مناست خود را برای شهرهای کشورهای توسعه یابنده روز به روز بیشتر از دست می دهد.
اشكال طرحریزی کالبدی
اشكال طرحریزی کالبدی مناسب برای شهرهای کشورهای توسعه یابنده باید علاوه بر موضوعات بالا، چارچوبی نیز برای در بر گرفتن وجوهی دیگر، چون رابطه متغیر بخشهای خصوصی و دولتی، ضرورت حفظ محیط زیست، و تمرکز زدایی فزاینده تصمیم گیری و واگذاری هر چه بیشتر آن به دولت محلی فراهم آورد.
وظایف طرحریزی کالبدی
وظایف طرحریزی کالبدی را می توان اصلاح کرد. طرحریزی کالبدی برای حفظ نقش کلیدیش در تخصیص کالبدی فعالیتهای شهری، باید شامل موارد زیر باشد: مدیریت هماهنگ زمین، که در آن حکومت شهری جایگاه اصلی را در تدوین مقررات توسعه زمین (شامل مبانی قانونی معاملات زمین) دارد؛ تعیین سیاستها؛ شرکت در فرایندی مدیریتی از طریق ارائه رهنمود به شرکتهای بخش خصوصی و عاملان توسعه و اجرای برنامه ها. محتوای طرحهای کالبدی را نیز می توان اصلاح کرد، مثلا با کنار گذاشتن کنترلهای خشک و انعطاف ناپذیر در زمینه های منطقه بندی و تفکیک زمین.
بررسی نظام بافته
حکومتهای شهری می توانند از طرحریزی کالبدی به منزله امکانی برای بررسی نظام بافته سیاستهای میان بخشی و برنامه های سرمایه گذاری استفاده کنند که این به معنای رویکردی یکپارچه تر و راهبردی تر به اجرای خط مشيها و برنامه های شهری است. در بیشتر کشورهای توسعه یابنده که با رشد شتابان شهری، تغییر مداوم اولویتها و منابع اندک دولتی روبه رویند، چنین نظامی حداقل می تواند همچون مرجعی
کارآمد برای دستگاهها و سازمانهای دولت مرکزی و محلی عمل کند و در این زمان احتمالا سرمایه گذاری در امور زیرساختها تنها وسیله واقعی کنترل شکل و جهت رشد شهری خواهد بود.
این رویکرد راهبردی در شکل نهاییش نظام هماهنگ و تلفیق شده ای از طرحریزی کالبدی، برنامه ریزی اجتماعی- اقتصادی، مالی، بخشی و نهادی / مدیریتی به وجود خواهد آورد که کانون توجه آن شهر است، اما ساز و کارهایی برای هماهنگ کردن فعالیتهای دستگاهها و سازمانهای منطقه ای و ملی موجود در شهری خاص را نیز در بر دارد.
اهداف و منطقه
با فرض آنکه بخش دولتی در سازماندهی خدمات طرحریزی کالبدی در آینده ای نزدیک ابتکار عمل را به دست بگیرد، ارائه رئوس ویژگیهای مفروض دخالت بلند مدت دولت در توسعه شهری در این مرحله حائز اهمیت است.
۱.تمایل به تلقی کردن طرحریزی کالبدی به مثابه بررسی نظامدار مسائل مربوط به سیاستها و به عنوان فرایند مدیریت هماهنگ زمین.
۲. تمایل به افزایش ادغام طرحریزی کالبدی با برنامه ریزی مالی، بخشی و نهادی برای تسهیل توسعه کارآمد شهر.
۳.تمایل به دخالت در بازار زمین برای منفعت جمعی، به صورتی که از تمام گروههای درآمدی برای کاهش نابرابریها، پشتیبانی شود و کارآیی بازار زمین با اقدامات زیر افزایش یابد:
– تدارک امکانات رفاه عمومی.
– تدارک زیرساختهای اصلی.
-هدایت بخش خصوصی در عمران زمین.
-اخذ مالیات از منافع کلان حاصل از توسعه.
– تسهیل دسترسی به زمین با تعدیل معیارها و مقررات طرحریزی، زیست محیطی و ساختمانی
(هنگامی که نظامهای سیاسی اجازه دخالت موثر جامعه را در و مباحثات مربوط به طرحریزی نمی دهند، باید فرض را بر آن گذاشت که دولت خود نقش اصلی را در تعیین منافع جمعی ایفا می کند.)
-تمایل به حفظ منابع اصلی زیست محیطی
و تمایل به ایجاد خدمات مناسب برای «حفظ واحد همسایگی»، یعنی اعمال نظارت اساسی برای جلوگیری از آثار زیانبار عمران یک قطعه زمین در قطعات همجوار که معمولا به صورت کنترل طرحریزی و کنترلهای ساختمانی صورت می گیرد.
-تمایل به آغاز فرایند تمرکز زدایی از عملیات طرحریزی کالبدی به نفع دولت محلی و محلات با تشخیص این مسئله که هرچند میتوان چارچوبی نهادی برای این تمرکززدایی ایجاد کرد، اما باز کارآیی آن استقلال مالی بیشتر دولت محلی وابسته خواهد بود.
مضامین کلیدی
برای تهیه طرحهای کالبدی بهتر و ایجاد فرایندهای بهتر برای طرحریزی باید چهار مضمون کلیدی را در نظر گرفت که می توانند همچون هسته فعالیتهای نظارتی برای اندازه گیری میزان موفقیت طرح نیز عمل کنند
-کارآیی: چگونگی به حداکثر رساندن توسعه اقتصادی، اشتغال و منافع زیست محیطی در سطح شهر و محله در عین به حداقل رساندن بهره برداری از منابع کمیاب مالی، فنی و انسانی.
-تساوی: چگونگی تدوین برنامه ها و سیاستهایی که منافعی ویژه برای گروههای کم درآمد در پی داشته باشند؛ برای مثال، با به حداکثر رساندن فرصتهای شغلی بخش غیر رسمی، دسترسی سهلتر و ارزانتر به زمین از طریق اصلاح مقررات و معیارهای کاربری زمین و غیره.
– به حداقل رساندن هزینه: چگونگی ایجاد اشکال شهری که هزینه زیرساختها را برای جامعه به حداقل و بهره گیری از آنها را به حداکثر می رسانند و تامین حتی المقدور هزینه آنها از طریق پرداختهای مصرف کنندگان و درآمدهای مالیاتی .
– توجیه پذیری: چگونگی تدوین طرحهای کالبدی و سیاستهای طرحریزی که دستگاهها و سازمانهای دولتی توانایی و تمایل به اجرای آنها را با توجه به محدودیت منابع موجود داشته باشند و توافق سیاسی و اجتماعی کافی را کسب کنند.
اجزاء فرایند اصلاح شده طرحریزی کالبدی
میزان نیاز به نظام اصلاح شد؛ طرحریزی کالبدی و با میزان توانایی برای برقراری ان، طبیعتا برحسبو منابع، تحولات سیاسی و فرهنگی ودیگر متغیرهای اصلی و در هر محل متفاوت است. براساس تجارب هر کشور.
چهار جزء اصلی فرایند بهتر برای طرحریزی کالبدی در توسعه شهری به شرح زیر پیشنهاد می شود
الف) بهبود ساز و کارهای نهادی و وضع مقررات
ب) افزایش کارآیی ابزارهای طرحریزی
پ) افزایش پیوند طرحریزی کالبدی با برنامه ریزی مالی و هماهنگی بخشها در عرصه سرمایه گذاری
ت) افزایش پیوند طرحریزی کالبدی با مدیریت محیط زیست
