چاپ شده در شماره نهم مجله آبادی، تابستان ۱۳۷۲
بخش اول
زمینه ای برای طرحریزی
محاسبات نشان می دهد که شهرنشینی شتابان در ۱۵ تا ۲۰ مالک مباحث مناطق شهرهای کشورهای توسعه یابنده را در برابر خواهد چنین افزایشی در تقاضا برای کاربریهای مسکونی، تجاری و خدمات عمومی در تاریخ کشورهای توسعه یافته بی سابقه است.
رشد شهری
از آنجا که ن درامای هرگونه رشد شهری است، طرحها و فرایندهای طرحریزی کالبدی که هدفشان معمولا کنترل شکل ساخته شده، تخصیص دهیها و هدایت توسعه و کاربری زمین شهری است، تکنیکهایی هستند که با و اهمیت دارند. اما طرحهای جامع سنتی، که اغلب حاصل رشد آرام مناطق شهری کشورهای توسعه یافته هستند، کارآیی لازم را برای پاسخگویی به نیازهای رشد شتابان مناطق شهری کشورهای توسعه یابنده ندارند. در به نتیجه، با اینکه اغلب این شهرها به گونه ای از طرح و دستگاه یا بخش طرحریزی برخوردارند، نظام آنها اغلب به شکلی بسیار منفک از تصمیم گیرندگان اصلی بخشهای دولتی و خصوصی عمل می کند و به اندازه کافی به ابزار اجرای طرحها نمی پردازد.
گسترش شهرها و توسعه شهری
با گسترش شهرها و ایجاد روابط متقابل با پیچیدگی روزافزون بين فعالیتهای درون ناحیه شهری و بین ناحیه شهری و منطقه پیرامونیش،نیاز فزاینده به تکنیکهای مناسبتر برای دست و پنجه نرم کردن با وجوه فضایی گسترش و بهسازی شهر آشکارتر می شود.
طرحهای کالبدی توسعه شهری
جدا از بهبود محتوای طرحهای کالبدی، موضوعی اساسی تر، بعنی کارکرد واقعی برنامه ها و نظام طرح ریزی پیش روست. به ویژه نیازی گسترده به بازبینی این نظام وجود دارد، نیازی مبتنی بر دیدگاهی واقعبینانه درباره چگونگی ارتباط طرحریزی با ساز و کار توسعه شهری و تکنیکهای موجود برای اجرای طرح. به طور قریب به یقین، این بار بینی لزوم هماهنگی و یکپارچگی بهتر دستگاه یا بخش طرحریزی کالبدی را با مراجع تصمیم گیری در مسائل مالی و اقتصادی، و نیز دستگاههای هزینه کننده بخشی دولتی روشن می کند.
بازبینی انتقادی طرحریزی جامع، در عمل: مباحث موثر در طرحهای : کالبدی شهری .
تکنیکهای طرحریزی و طرحهای جامع سنتی برای شهر اغلب ابزاری مناسب برای هدایت رشد شهرها در کشورهای توسعه یابنده نبوده اند؛ طرحهای جامع سنتی از لحاظ ماهوی عمدتا ایستا و سازگار با رشد آهسته شهری اند که در آنها سرمایه گذاریهای بزرگ در شبکه های زیرساختی راهها، خدمات و دیگر سرمایه گذاریهای عمومی را می توان به طور دقیق در قالب یک برنامه دراز مدت قطعی گنجاند.
رشد شتابان جمیه فقدان زیرساختها و خدمات، کمبود منابع مالی و کادر فنی در یک شهر متعارف در کشورهای توسعه یابنده، فرایند پویاتری را برای طرحریزی ایجاب می کند که در آن باید با در نظر گرفتن منابع قابل حصول و عوامل کلان اقتصادی، اولویتها به طور مداوم مورد ارزیابی و ارزیابی مجدد قرار گیرند. بنابراین، نظام طرحریزی باید طرحریزی عمل کوتاه مدت را بیشتر کانون توجه قرار دهد تا تهيه طرحهای تفصیلی و پرآب و تاب لندمدت را. برای چنین کاری باید تصمیماتی اتخاذ شود تا بین اقدامات جبرانی برای بهسازی نواحی ساخته شده موجود و طرحریزی برای نواحی مورد نظر برای گسترش شهری توازن برقرار گردد.
اجرای طرحهای کالبدی
تهیه و اجرای طرحهای کالبدی اغلب مبتنی بر آیین نامه های کهنه ای هستند که به موجب آنها کلیه اختیارات و مسئولیتهای طرحریزی بر عهده دولت مرکزی است. این تمرکزگرایی معمولا شکاف بین فرایند طرحریزی و نظام اجرایی را در سطح محلی عمیقتر کرده، و زنجیره ای از احکام متناقض و عدم هماهنگی بین ادارات دولت مرکزی و محلی را به دنبال داشته است.
تمرکزگرایی
به کمبود نهادی دیگر نیز به مشکل تمرکزگرایی دامن می زند. اول آنکه در بسیاری از موارد، مسئولیت طرحریزی کالبدی دولت مرکزی بین وزارتخانه های مختلف دست به دست شده و به اقتضای زمان به وزارت زمین، وزارت رفاه، وزارت مسکن، برنامه و بودجه با دولت محلی سپرده شده است. مسئله تعیین وزارتخانه مسئول موجب شده که هم سازمانهای دولتی و هم عاملان توسعه خصوصی در اغلب موارد مرجع طرحریزی را نادیده بگیرند. این مسئله به فقدان هماهنگی بین ادارات طرحریزی کالبدی با ادارات سرمایه گذاری مالی بخشی و برنامه ریزی اقتصادی نیز دامن زده است.
طرحریزی شهری توسعه شهری
دومین مشکل در چارچوب قانونی و نهادی طرحریزی کالبدی در مواردی بروز می کند که قوانین مصوبه تنها در نواحی مشمول قانون طرحریزی نافذ باشد نه در تمام کشور. این رویکرد غیر جامع به طرحریزی شهری به مشکلات مرتبط با هماهنگی و لازم الاجرا شدن قوانین دامن می زند و فرایندی را تقویت می کند که به موجب آن طرحریزی دنباله رو توسعه می شود. سوم آنکه فرایند تایید ابزارهای طرحریزی اغلب بیش از حد متمرکز، طولانی و پر دردسر است و این مانع دیگری برای کارآتر شدن فرایند طرحریزی و اجرای طرحها ایجاد می کند.
طرحریزی جامع سنتی توسعه شهری
طرحریزی جامع سنتی اغلب ناکارآمد با قط تا حدودی کارآمد استه زیرا تاکید اصلی بیش از حد بر تهیه طرح و کمتر از آنچه باید بر اجرای اغلب تصور می شود که تهیه طرح به خودی خود هدف است و می توان در ساختار سازمانی ادارات طرحریزی شهر مشاهده کرد که در آنها بخش تهیه طرح جامع از عملیات کنترل توسعه جداست. مسئولان بحرینی غالبا هیچ گونه فعالیت نظارتی و هدایتی ندارند. برای مثال، معرض صدور پروانه ساخت، موضوع انطباق ساختمانها با طرحهای اصلی بر عهده بخش بازرسی ساختمان قرار می گیرد.
نظام طرحریزی توسعه شهری
این فقدان پیگیری معمولا از عدم هماهنگی بین مقامات طرحریزی و سازمانهای متعدی شبکه زیرساختها ناشی می شود؛ چنین موقعیتی به تصمیم گیریهای اجرایی متناقض و اتلاف سرمایه گذاریها می انجامد. نظام طرحریزی باید بیشتر در فرایند توسعه شهری و اداره آن دخالت کند تا آنکه صرفا به تولید طرح مشغول باشد. بنابراین، طرحریزان باید روابط متقابل بازار زمین، گروههای ذی نفع، مقررات طرحریزی، نقشهای گوناگون بخشهای عمومی و خصوصی و تأمین مالی توسعه را بیشتر درک کنند تا حاصل کارشان با سایر ادارات شهر و جامعه به طور کل مرتبط باشد.
مقیاس طرح
بنابراین، تاکیدی که در نظام معمول طرحریزی وجود دارد باید تغییر کند. مقیاس طرح هر چه باشد (مادر شهری زیر منطقه ای، شهری محلی)، نخستین سؤال مفید این است برای اجرای طرح در پنج سال آینده چه ابزارهایی موجود است؟ برای مثال، در بسیاری از شهرها تنها روشهای موثر برای هدایت رشد شهر، مکانیابی شاه راهها با دسترسیهای جدید و تسهیلات عمومی است. دیگر ابزارها، مانند منطقه بندی کاربری زمین با خرید اجباری که ممکن است روی کاغذ با در قانون وجود داشته باشند در عمل کارآیی ندارند.
طرحهایی که محدودیتهای ابزارهای اجرایی را بشناسند
به احتمال بسیار بیشتر می توانند به ابزارهای سیاستگذاری کارآمدی بدل شوند. بنابراین شاید لازم باشد که زمینه تاکید در دیدگاه سلسله مراتبی طرحریزی نیز تغییر یابد. در بسیاری از موارد طرحهای محلی مجبورند خود را با چارچوب طرحها و سیاستهایی منطبق کنند که از سطوح بالاتر حکومت صادر شده است (دیدگاه اجرایی از بالا به پایین). تاکید بیشتر بر تهیه طرحها بر اساس ابزارهای اجرایی موجود و طرحریزی عمل مستلزم حرکت به سوی طرحریزی از پایین به بالا است که در سطح ادارات دولتی شهر هماهنگ می شود.
تنشهای ناگزیر توسعه شهری
در طرحریزی کاربری زمین تنشهای ناگزیری وجود دارد که نشانگر مداخله سه عامل اصلی قضایی، حرفه ای و سیاسی در این فرایند هستند.در بسیاری از موارد، طرحهای کاربری زمین شامل نظامی قوتی اند که برای صدور قوانین و مقرراتی برای منازعات مربوط به حقوق مالکیت فردی زمین طراحی شده است. رایگان در مورد نظام طرحریزی انگلستان می گوید: «… جزه قضایی بر حقوق افراد در نظامی تاکید می کند که در حقوق مالکیت خصوصی دخالت می نماید. جزم حرفه ای بر فنی بودن و عقلانیت تاکید می کند و نظام طرحریزی را به جانب رویکردهای فراگیری سوق می دهد که در آنها خط مشی با انواع گوناگون تحلیلهای فنی توجیه می شود.
زمینه ای برای طرحریزی
محاسبات نشان می دهد که شهرنشینی شتابان در ۱۵ تا ۲۰ مالک مباحث مناطق شهرهای کشورهای توسعه یابنده را در برابر خواهد چنین افزایشی در تقاضا برای کاربریهای مسکونی، تجاری و خدمات عمومی در تاریخ کشورهای توسعه یافته بی سابقه است. از آنجا که ن درامای هرگونه رشد شهری است، طرحها و فرایندهای طرحریزی کالبدی که هدفشان معمولا کنترل شکل ساخته شده، تخصیص دهیها و هدایت توسعه و کاربری زمین شهری است، تکنیکهایی هستند که با و اهمیت دارند.
طرح و دستگاه توسعه شهری
اما طرحهای جامع سنتی، که اغلب حاصل رشد آرام مناطق شهری کشورهای توسعه یافته هستند، کارآیی لازم را برای پاسخگویی به نیازهای رشد شتابان مناطق شهری کشورهای توسعه یابنده ندارند. در به نتیجه، با اینکه اغلب این شهرها به گونه ای از طرح و دستگاه یا بخش طرحریزی برخوردارند، نظام آنها اغلب به شکلی بسیار از تصمیم گیرندگان اصلی بخشهای دولتی و خصوصی عمل می کند و به اندازه کافی به ابزار اجرای طرحها نمی پردازد
دیدگاهی واقعبینانه توسعه شهری
با گسترش شهرها و ایجاد روابط متقابل با پیچیدگی روزافزون بين فعالیتهای درون ناحیه شهری و بین ناحیه شهری و منطقه پیرامونیش،نیاز فزاینده به تکنیکهای مناسبتر برای دست و پنجه نرم کردن با وجوه فضایی گسترش و بهسازی شهر آشکارتر می شود. جدا از بهبود محتوای طرحهای کالبدی، موضوعی اساسی تر، بعنی کارکرد واقعی برنامه ها و نظام طرحریزی پیش روست.
تکنیکهای موجود برای اجرای طرح
به ویژه نیازی گسترده به بازبینی این نظام وجود دارد، نیازی مبتنی بر دیدگاهی واقعبینانه درباره چگونگی ارتباط طرحریزی با ساز و کار توسعه شهری و تکنیکهای موجود برای اجرای طرح. به طور قریب به یقین، این بار بینی لزوم هماهنگی و یکپارچگی بهتر دستگاه یا بخش طرحریزی کالبدی را با مراجع تصمیم گیری در مسائل مالی و اقتصادی، و نیز دستگاههای هزینه کننده بخشی دولتی روشن می کند.
بازبینی انتقادی طرحریزی جامع، در عمل: مباحث موثر در طرحهای : کالبدی شهری .
تکنیکهای طرحریزی و طرحهای جامع سنتی برای شهر اغلب ابزاری مناسب برای هدایت رشد شهرها در کشورهای توسعه یابنده نبوده اند؛ طرحهای جامع سنتی از لحاظ ماهوی عمدتا ایستا و سازگار با رشد آهسته شهری اند که در آنها سرمایه گذاریهای بزرگ در شبکه های زیرساختی راهها، خدمات و دیگر سرمایه گذاریهای عمومی را می توان به طور دقیق در قالب یک برنامه دراز مدت قطعی گنجاند.
رشد شتابان جمعیت
رشد شتابان جمعیت فقدان زیرساختها و خدمات، کمبود منابع مالی و کادر فنی در یک شهر متعارف در کشورهای توسعه یابنده، فرایند پویاتری را برای طرحریزی ایجاب می کند که در آن باید با در نظر گرفتن منابع قابل حصول و عوامل کلان اقتصادی، اولویتها به طور مداوم مورد ارزیابی و ارزیابی مجدد قرار گیرند. بنابراین، نظام طرحریزی باید طرحریزی عمل کوتاه مدت را بیشتر کانون توجه قرار دهد تا تهيه طرحهای تفصیلی و پرآب و تاب لندمدت را. برای چنین کاری باید تصمیماتی اتخاذ شود تا بین اقدامات جبرانی برای بهسازی نواحی ساخته شده موجود و طرحریزی برای نواحی مورد نظر برای گسترش شهری توازن برقرار گردد.
تمرکزگرایی طرحهای کالبدی
تهیه و اجرای طرحهای کالبدی اغلب مبتنی بر آیین نامه های کهنه ای هستند که به موجب آنها کلیه اختیارات و مسئولیتهای طرحریزی بر عهده دولت مرکزی است. این تمرکزگرایی معمولا شکاف بین فرایند طرحریزی و نظام اجرایی را در سطح محلی عمیقتر کرده، و زنجیره ای از احکام متناقض و عدم هماهنگی بین ادارات دولت مرکزی و محلی را به دنبال داشته است. به کمبود نهادی دیگر نیز به مشکل تمرکزگرایی دامن می زند. اول آنکه در بسیاری از موارد، مسئولیت طرحریزی کالبدی دولت مرکزی بین وزارتخانه های مختلف دست به دست شده و به اقتضای زمان به وزارت زمین، وزارت رفاه، وزارت مسکن، برنامه و بودجه با دولت محلی سپرده شده است.
فقدان هماهنگی بین ادارات
مسئله تعیین وزارتخانه مسئول موجب شده که هم سازمانهای دولتی و هم عاملان توسعه خصوصی در اغلب موارد مرجع طرحریزی را نادیده بگیرند. این مسئله به فقدان هماهنگی بین ادارات طرحریزی کالبدی با ادارات سرمایه گذاری مالی بخشی و برنامه ریزی اقتصادی نیز دامن زده است.
چارچوب قانونی و نهادی طرحریزی کالبدی
دومین مشکل در چارچوب قانونی و نهادی طرحریزی کالبدی در مواردی بروز می کند که توانین مصوبه تنها در نواحی مشمول قانون طرحریزی نافذ باشد نه در تمام کشور. این رویکرد غیر جامع به طرحریزی شهری به مشکلات مرتبط با هماهنگی و لازم الاجرا شدن قوانین دامن می زند و فرایندی را تقویت می کند که به موجب آن طرحریزی دنباله رو توسعه می شود. سوم آنکه فرایند تایید ابزارهای طرحریزی اغلب بیش از حد متمرکز، طولانی و پر دردسر است و این مانع دیگری برای کارآتر شدن فرایند طرحریزی و اجرای طرحها ایجاد می کند.
تاکید اصلی بیش از حد بر تهیه طرح
طرحریزی جامع سنتی اغلب ناکارآمد با تعداد حدودی کارآمد استه زیرا تاکید اصلی بیش از حد بر تهیه طرح و کمتر از آنچه باید بر اجرای اغلب تصور می شود که تهیه طرح به خودی خود هدف است و می توان در ساختار سازمانی ادارات طرحریزی شهر مشاهده کرد که در آنها بخش تهیه طرح جامع از عملیات کنترل توسعه جداست. مسئولان بحرینی غالبا هیچ گونه فعالیت نظارتی و هدایتی ندارند. برای مثال، معرض صدور پروانه ساخت، موضوع انطباق ساختمانها با طرحهای اصلی بر عهده بخش بازرسی ساختمان قرار می گیرد. این فقدان پیگیری معمولا از عدم هماهنگی بین مقامات طرحریزی و سازمانهای متعدی شبکه زیرساختها ناشی می شود؛ چنین موقعیتی به تصمیم گیریهای اجرایی متناقض و اتلاف سرمایه گذاریها می انجامد.
نظام طرح ریزی باید بیشتر در فرایند توسعه شهری و اداره آن دخالت کند تا آنکه صرفا به تولید طرح مشغول باشد. بنابراین، طرحریزان باید روابط متقابل بازار زمین، گروههای ذی نفع، مقررات طرحریزی، نقشهای گوناگون بخشهای عمومی و خصوصی و تأمین مالی توسعه را بیشتر درک کنند تا حاصل کارشان با سایر ادارات شهر و جامعه به طور کل مرتبط باشد.
اجرای طرح در پنج سال
بنابراین، تاکیدی که در نظام معمول طرحریزی وجود دارد باید تغییر کند. مقیاس طرح هر چه باشد (مادر شهری زیر منطقه ای، شهری محلی)، نخستین سؤال مفید این است برای اجرای طرح در پنج سال آینده چه ابزارهایی موجود است؟ برای مثال، در بسیاری از شهرها تنها روشهای موثر برای هدایت رشد شهر، مکانیابی شاهراهها با دسترسیهای جدید و تسهیلات عمومی است. دیگر ابزارها، مانند منطقه بندی کاربری زمین با خرید اجباری که ممکن است روی کاغذ با در قانون وجود داشته باشند در عمل کارآیی ندارند. طرحهایی که محدودیتهای ابزارهای اجرایی را بشناسند، به احتمال بسیار بیشتر می توانند به ابزارهای سیاستگذاری کارآمدی بدل شوند.
بنابراین شاید لازم باشد که زمینه تاکید در دیدگاه سلسله مراتبی طرحریزی نیز تغییر یابد. در بسیاری از موارد طرحهای محلی مجبورند خود را با چارچوب طرحها و سیاستهایی منطبق کنند که از سطوح بالاتر حکومت صادر شده است (دیدگاه اجرایی از بالا به پایین). تاکید بیشتر بر تهیه طرحها بر اساس ابزارهای اجرایی موجود و طرحریزی عمل مستلزم حرکت به سوی طرحریزی از پایین به بالا است که در سطح ادارات دولتی شهر هماهنگ می شود.
